今年以来，专项债发行节奏明显前置。财政部最新数据显示，1月份至7月份，全国地方政府新增专项债券已累计发行3.47万亿元（含部分2021年结转额度），用于项目建设的专项债券额度已基本发行完毕，发挥了专项债带动有效投资、稳定宏观经济的重要作用。
专家认为，在当前国内经济下行压力加大的背景下，作为积极财政政策的重要发力点，专项债被寄予拉动投资、扩大需求、稳定增长的厚望。随着今年新增专项债额度使用完毕，下一阶段，如何盘活专项债务限额空间，提高资金使用效率，持续带动有效投资，是实施积极财政政策的关键。
调整优化使用范围
“相较去年同期，今年专项债发行进度显著提前。专项债作为全年经济增长的重要抓手，发行速度明显加快，进一步凸显出政府对稳增长的决心和信心。”北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红表示。
除发行使用进度加快，今年新增专项债的支持范围也进行了调整优化。财政部预算司负责人、政府债务研究和评估中心主任宋其超此前表示，今年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括加大惠民生、解民忧等领域投资，支持增后劲、上水平项目建设，推动补短板、强弱项项目建设等方面。据财政部介绍，今年前7个月，专项债主要用于市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程、农林水利等重点领域；各地已安排超过2500亿元专项债券资金，用作铁路、收费公路、干线机场等重大项目资本金，积极发挥出政府投资“四两拨千斤”的撬动效应。
“专项债继续用于九大重点领域，并合理扩大在补短板、强弱项、惠民生领域的使用范围，不断提升效能，更加注重精准、可持续，有助于保持经济运行在合理区间。”中国财政科学研究院研究员王泽彩表示，各地高度重视专项债券项目的识别、遴选、储备，按照“资金跟着项目走、项目跟着绩效走”的总体要求，强化资金管理，确保专项债券尽快形成实物工作量。
随着发行规模不断增大、发行节奏持续加快，专项债是否会出现到期未偿还风险？目前来看，风险可控。“按照有关政策规定，专项债券通过地方政府性基金收入和专项收入偿还，对于符合条件的项目允许发行再融资债券偿还到期本金。”财政部有关负责人表示，截至7月末，今年已到期的专项债券本金5332亿元均已按期足额偿还。
依规监管资金用途
专项债早发快用，有力保障了重点项目的开工建设。数据显示，截至7月末，专项债资金共支持超过2.61万个项目建设，其中在建项目约1.44万个、新建项目约1.17万个。
值得注意的是，近期，重庆、贵州、四川、福建等省份发布公告，对地方政府债券特别是专项债券用途进行调整，涉及项目较多。
“从审计部门和各地披露的信息来看，专项债资金用途调整主要是由于项目实施过程发生重大变化，比如土地审批延迟、疫情影响等。”王泽彩分析，地方调整专项债券资金用途，在一定程度上能防止资金闲置，有利于加快项目建设进度，尽快形成实物工作量。
按照相关规定，专项债用途调整必须严格履行规定程序。如何防止地方随意挪用或先挪用、后调整专项债资金用途？李旭红建议，一方面要做好前期保障，从资金投向领域及项目合规性、成熟度、融资收益平衡等方面加强审核把关，提高专项债券项目储备质量，改善项目收益；同时，对专项债券项目实施穿透式监测，严格测算项目收益，改善项目收益。另一方面要及时管理核查，建立处罚机制，通过开展常态化核查、建立违法违规处理处罚机制等措施，及时发现债券资金使用中的新情况新问题，保持监管压力。
为切实督促专项债资金用在“刀刃”上，财政部表示，下一步将指导地方用好政府专项债券资金，充分利用近期地方政府债券发行规模相对较小的窗口期，完成今年新增专项债券发行收尾工作。同时，加快专项债券资金使用，按照“零容忍”的要求，督促地方加快专项债券项目管理，切实防范专项债券风险。
盘活债务限额空间
近段时间，中央多次对专项债发行使用作出重要部署。7月28日召开的中共中央政治局会议提出，用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额；8月24日召开的国务院常务会议进一步明确，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。
“国务院常务会议提出依法用好专项债地方结存限额，意味着下半年财政政策将保持在一定力度，继续发挥政策积极效能。”李旭红表示，上半年基建投资靠前发力，地方政府存在财政资金不足的问题，用好专项债结存限额，将适当缓解部分地区财政压力并推动基础设施建设。同时，国务院常务会议强调“依法用好”，有助于约束及防范财政风险。
如何用足用好专项债务限额，还面临一些挑战。招商银行研究院宏观经济研究所所长谭卓表示，当前专项债限额空间总量充足，但存在区域分布不均、项目与空间不匹配的问题，限额空间较多的地区多为经济发达地区，而欠发达地区所剩空间较小。同时，还要注意增发专项债对于地方政府债务率的影响。
下一阶段，如何用好地方政府专项债券资金，以更好地稳投资、稳就业、稳增长？
王泽彩表示，依法盘活债务限额空间，用足用好专项债务限额，将对基建投资、经济增长等发挥乘数效应。首先，应强化绩效导向下的项目识别工作，对于有科学可行性分析、完备资金平衡方案，以及能产生较高经济社会效益的项目优先安排入库。其次，将绩效管理方法融入专项债券项目全生命周期，通过事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价与结果应用，确保项目执行可查、可控，资金使用有效。此外，还要加快专项债资金使用，打通项目推进堵点，尽可能在第三、第四季度形成更多实物工作量。
“各地政府可从三方面依法盘活限额空间，提高专项债资金使用效率。”李旭红建议，一是要做好专项债项目储备工作，不仅需要提前申报，还应注重提升申报项目质量，提高专项债项目审批通过率。二是要规范专项债投资领域，重点保障民生等重点领域的债务投资，严禁将资金投向不符合条件的领域和项目。三是要匹配好债务发行和项目建设时间周期，避免债务资金闲置，对于已投入建设的成熟项目，要加快形成更多实物工作量，切实带动有效投资和消费，助力经济稳增长。
