从会议的召开频度看, 绝大多数居委会的居民会议一般为每年一次, 多与社区评比表彰同时进行。虽然会议有明确的内容和规范的议程, 但对居委会工作难以产生实质性影响。从总体上看, 居民会议对涉及居民切身利益的重大事项的决策功能并没有发挥出来, 对居委会工作的监督也停留在程序上。在建立完善社会主义市场经济体制的过程中, 注重居委会建设轻视居民会议建设、重视居委会决策而轻视居民会议决策的状况没有得到根本改变。
这导致了社区内部权力配置的严重失衡, 形成了强居委会和弱居民会议的局面。这样, 法律赋予居民会议的社区重大事务决策权虚化了, 通过居民会议民主决策预防腐败的功能因此大打折扣。
社区运作的行政化
社区民主机制是居委会赖以运行的主要机制。在建立社会主义市场经济体制的过程中, “四个多样化”的出现使得我国社会生活发生了复杂而深刻的变化, 这对政府维护社会稳定的能力提出了严峻挑战。面对功能日益衰微的单位制度, 政府不得不将社区作为工作的“总抓手”, 通过社区稳定来实现整个社会稳定成为基层政府“维稳”的主要思路。在没有其他组织可以依赖的情况下, 居委会自然是政府依赖和控制的主要对象。政府实现控制的最好方式就是组织吸附, 通过掌控居委会的人事权、财务权、考评监督权等手段将居委会纳入到政府的行政体制之中。这种控制的结果是导致社区民主运行机制从计划经济时期的量变发展为市场经济条件下的质变, 导致了居委会的行政化。
社区行政化使居委会成了一个集行政功能、自治功能和社会服务功能于一体的全能性“准行政组织”, 不得不承担许多本应由基层政府承担的行政管理和公共服务职能。在行政化条件下, 基层政府根据行政目标, 通过自上而下、层层分解的行政指令, 顺理成章地将许多应由自身承担的部分行政管理和公共服务任务转嫁到居委会, 并用行政考核的办法督促居委会按时完成。这样, 行政机制逐渐取代自治机制而成为居委会赖以运行的主要机制。社区行政化是引发社区腐败发生的重要原因。
居委会的角色冲突
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确了政府与社区的关系是“指导与协助”的关系。在这种框架下, 居委会具有双重角色, 既是政府在社区公共管理和公共服务的协助者, 又是社区居民自治的组织者、推动者和实践者。
从组织性质上看, 居委会实际上是一个“官民二重性”的组织, 从性质上说, 它是居民自治组织, 具有民间性;从功能上说, 在组织开展居民自治的同时, 它还必须在政府的授权下, 协助政府履行一部分行政管理和公共服务职能。这里面事实上就存在一种双重委托代理关系, 作为居民自治组织, 居委会必须接受居民的委托, 通过向基层政府反映居民的意见和要求以及办理社区公益事业等途径, 保障和维护居民的基本利益。
